强化银行账户管理，防范和打击电信网络诈骗！

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当前电信网络诈骗案件高发，受害群众损失大，社会反映强烈。以最新网络曝光的一起案件为例，一名山东籍准大学生被以奖学金名义骗取9900元学费后，因心脏骤停离世。受害人结局之悲惨，令人痛心。有效防范打击电信网络诈骗，也成为近日社会舆论的焦点。

一、电信网络诈骗基本情况

以某省区为例，根据公安部门通报，自2015年10月末全国集中开展打击电信网络诈骗转型行动以来，截至2016年5月末，全区公安部门共立电信诈骗案件4853起，损失金额近1.3亿，破案率仅为4.1%，追回损失30余万元。从数据来看，防范打击电信网络诈骗工作，面临发案数量多、破案数量少，追回损失难等实际困难。

二、银行账户管理不到位导致电信网络诈骗高发

（一）银行账户实名制落实不到位。

2000年颁布的《个人存款账户实名制规定》（中华人民共和国国务院令第285号），是国内最早开始推行的实名制制度。此后，监管部门又陆续出台了一系列部门规章和规范性，包括《人民币银行结算账户管理办法》（中国人民银行令〔2003〕第5号）、《中国人民银行关于<个人存款账户实名制规定>实施行后有关问题处置意见的通知》（银发〔2000〕126号）、《人民币银行结算账户管理办法实施细则》（银发〔2005〕16号）等，进一步明确了账户实名制管理的有关要求。2015年，人民银行又制定下发了《中国人民银行关于改进个人银行账户服务 加强账户管理的通知》（银发〔2015〕392号），在个人银行账户实名制的基础上，推出了个人银行账户分类管理措施，并针对实名制证件推行中存在的问题，提出了辅助证明材料的有关要求。

银行账户实名制制度出台已超过15年，尽管开户实名制已取得巨大成效，目前各银行业机构开立账户均需出具并登记实名制证件信息，2013年至2015年，人民银行又组织全国银行业机构，对个人存量账户实名制进行了核实。但从当前电信诈骗案件情况及3·15曝光情况来看，银行账户实名制在开户申请人人、证一致性和开户意愿核实方面，仍存在问题：

1、开户申请人的人、证一致性核实难度大

现行的《个人存款账户实名制规定》和《人民币银行结算账户管理办法》等法律规章，要求开户申请人必须出具本人身份证明文件，特殊情况下可代理，开户银行必须登记申请人和代理人证件信息。但实践中，人、证一致性判别，往往依赖于银行柜员主观判别。一方面，银行柜员存在疏于甄别的情况，另一方面，即使甄别出人、证不一致，一旦发生误判，因普惠金融服务要求，现行制度下银行不得拒绝申请人合理开户申请，因此容易引发投诉。为降低投诉风险，银行工作人员主观上容易放宽审核要求。

2、开户意愿核实不到位

开户意愿核实，主要是核实开户申请人开户用途、开户意愿真实性等，对实名制、尤其是代理开户实名制落实格外重要。实践中，开户意愿核实难度很大。一方面，申请人往往不愿意透漏开户用途；另一方面，对于代办情形，无从知晓被代理人意愿，往往只能采取电话核实的方式，银行工作人员往往疏于核实。

3、身份核实材料留存

现行的《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（中国人民银行 中国银行业监督管理委员会 中国证券监督管理委员会令〔2007〕第2号），仅要求存留客户身份证件复印件或影印件等，而对人、证一致性和开户意愿等的核实材料，开户银行受限于成本、技术等限制，未留存核实记录。因此监管部门对银行账户实名制的监督管理，只能达到账户登记实名制证件信息的效果。而出于对生物识别技术有效性、视频录音成本等考虑，现行的制度也未强制开户银行留存人、证一致性和开户意愿的核实记录。由此也导致，涉案银行账户登记名义户主，通常都不是真正的账户控制人，甚至出现账户登记名义户主向监管部门投诉在本人不知情情况下被冒名开户的事件。

（二）自助支付渠道风险管理不到位

随着信息技术的发展，使银行业系统普遍摆脱了柜台业务的限制。在部分技术成熟的国有银行和股份制银行，自助服务设备对柜面业务的替代率甚至达到了90%以上。自助渠道的发展，既为客户提供了便利，但也带来了风险。

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1、自助电子支付业务风险认知不足

自助电子支付服务，从根源讲，在摆脱面对面交易的同时，使得支付交易的双方存在时间和空间上的分离，由此，也带来两方面的问题：一是双方交易信息容易被窃取，二是存在交易对象恶意欺诈。而自助电子支付渠道，依托信息技术，信息传递快，处理效率高，一旦发生风险事件，一是对政府部门而言，往往存在跨地区、跨部门协调处置，二是涉案资金往往已经在几分钟甚至几秒钟内被转走，甚至转至境外，难以追追回。

对银行而言，出于自助电子支付业务成本低廉，服务时间、地点限制较小等因素，通常会积极向客户推荐，甚至忽视客户群体知识水平、风险承受能力。

对个人而言，出于便捷考虑，通常会希望支付服务体验越简单越好，额度越大越好，效率越高越好，忽视自身日常支付需求和风险承受能力。

2、安全防护技术不到位

电子支付业务中，确认交易双方身份和防止交易信息被盗窃篡改是重点。以当前各行普遍采用的短信验证码为例，因手机验证短信很容易被不法认字通过手机病毒、伪基站、云平台等方式截获，因此很难保障存款人账户资金安全。

为保障银行和客户资金安全，促进电子支付业务健康发展，2005年人民银行制定并印发《电子支付指引（第一号）》（中国人民银行公告〔2005〕第23号），将电子支付分为网上支付、电话支付、移动支付、销售点终端交易、自动柜员机交易和其他电子支付，对银行通过互联网为个人客户办理电子支付业务，除采用数字证书、电子签名等安全认证方式外，单笔金额不应超过1000元，每日累计金额不应超过5000元人民币。

但实践中，各银行为提升客户体验，简化支付业务流程，忽视技术安全，片面放宽支付限额，导致存款人大额资金损失的案例数不胜数。以某银行为例，其网上银行在仅采用短信验证码作为安全验证手段下，转账限额日累计达到5万元，远超人民银行相关规定。

3、银行账户风险动态监测机制不完善

2015年，人民银行印发《中国人民银行关于改进个人银行账户服务加强账户管理的通知》（银发〔2015〕392号），要求各银行建立账户风险监测机制，根据存款人风险等级、日常交易行为、资产状况等因素，在存款人设定的交易限额内确定支付风险提示额度，并对交易风险提示额度进行动态管理。对于超过交易风险提示额度的大额交易、短时高频和短时跨地区等疑似风险交易，银行应及时向存款人提示交易风险。

但因各行对建立账户风险监测机制重要性认识不足，加上技术限制等因素，除少数国有银行外，中小银行业机构普遍未能建立账户风险监测机制，未能及时堵截风险交易，这也导致部分电信诈骗受害者在短时间内、连续多次发生资金损失的重要原因。

（三）激励和约束机制不完善

2015年10月起，全国各地由公安部门牵头，包括人民银行、银监局、通信管理局、各银行业机构、各电信运营商在内，联合开展专项治理。作为防范打击电信诈骗的重要环节，因相关管理部门对各银行业机构、各运营商缺乏有效的激励和约束机制，导致电信诈骗案件仍处高发态势。

以银行业机构为例，人民银行在2015年底开始建设电信诈骗风险交易事件管理平台，目标是将公安机关、各银行业金融机构、各支付机构通过网络相连，实现电信诈骗涉案账户的紧急止付、快速冻结、信息共享和快速查询功。要求各银行业机构与2016年6月1日前实现与平台相连。目前国有银行、股份制银行均已实现。另外，国有大行率先强化内部开户环节管理，并建立了风险监测机制。在国有商业银行开户受限后，部分诈骗分子选择在管理相对薄弱的部分股份制银行、地方性城商行、信用社和村镇银行等开户，进而进行诈骗活动。因缺乏激励和约束机制，加之法律法规不完善，部分中小型银行业机构以资金投入大、系统改造难度大等为由，动作迟缓。

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三、政策建议

防范打击电信诈骗，事关百姓财产安全，事关社会经济秩序，为有效提升整治工作成效，建议从以下角度，强化制度执行：

（一）完善银行账户管理制度，强化银行开户实名制审核

应从制度上明确，强制开户行留存人、证一致性和开户意愿核实影像信息。目前，已有部分银行在开户环节引行人脸识别、留存影像等方式。人脸识别虽无明确技术标准，但据银行反馈，能在很大程度上堵截冒用他人证件开户的行为；而留存核验影像，为外部监管单位和内部监督部门监督开户人员落实实名制核验职责提供了有效途径，避免账户实名制核验流于形式。

（二）发动社会监督，强化银行账户管理职责

通过大力宣传《支付结算违法违规行为举报奖励办法》，发动社会力量进行监督，将买**或开户证明文件、银行工作人员实名制核验不到位、未建立账户风险监测机制等导致存款人资金损失等情况纳入社会监督范围，督促存款人、银行落实账户管理职责。

（三）建立电信诈骗涉案银行通报制度，督促银行业机构落实社会责任

由公安机关定期统计破获的电信诈骗，对案件涉及到的办理账户开立、转账的银行业机构进行通报，督促其落实防范打击电信诈骗社会职责。

（四）加大宣传，提升社会公众防范意识

1、通过电视、广播、报刊、互联网等多种形式，开展防范打击电信网络诈骗宣传，尤其是注意通过移动互联网、社交媒体等，曝光典型案件特征，引导社会公众提升防范意识。

2、引导存款人提高账户管理风险意识，从客户自身需求出发，充分理解便捷支付体验会以牺牲安全为代价，避免过度追求支付便捷体验，而忽视业务和技术风险。

（五）加快个人银行账户分类管理制度落实

进一步明确制度，由存款人自行选择账户类型，银行不得限制办理渠道。积极利用II、III类账户功能和限额限制等特点，在为存款人提供便利服务的同时，降低个人银行账户面临的资金诈骗风险。

电信网络诈骗，已经严重危害社会公众的财产安全，甚至影响了正常的社会经济秩序。防范和打击电信网络诈骗，在从源头入手，打击诈骗分子的同时，应进一步强化银行作为资金存管部门的责任，推动银行账户管理制度优化和落实，打断诈骗分子通过银行转账方式作案的链条，进而防范电信诈骗案件发生。